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中基協發布《政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化業務盡職調查工作細則》

發布日期:2019-06-25
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   第一章 總則

   第一條為規范政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化業務的盡職調查工作,提高盡職調查工作質量,根據《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務管理規定》、《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務盡職調查工作指引》、《資產證券化業務風險控制指引》等相關規定,制定本細則。

   第二條以社會資本方(項目公司)作為原始權益人的PPP項目資產證券化業務,適用本細則。在《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)及《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)發布以前已按照PPP模式實施并事先明確約定收益規則的項目以及其他PPP項目主要參與方,如融資提供方、承包商等,以與PPP項目相關的基礎資產或基礎資產現金流來源開展資產證券化業務,參照本細則執行。

   本細則未作規定的,依照《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務盡職調查工作指引》及各交易場所《政府和社會資本合作(PPP)項目資產支持證券掛牌條件確認指南》的有關規定執行。

   第二章 對業務參與人的盡職調查

   第三條對社會資本方(項目公司)的盡職調查,應當包括但不限于以下內容:

   (一)基本情況:社會資本方(項目公司)設立、存續情況;設立項目公司的,包括設立登記、股東認繳及實繳資本金、股權結構、控股股東和實際控制人,歷次增減資,組織架構、公司治理和內部控制情況等。

   (二)主營業務情況及財務狀況:社會資本方(項目公司)所在行業的相關情況;行業競爭地位比較分析;最近三年各項主營業務情況、財務報表及主要財務指標分析、資本市場公開融資情況及歷史信用表現;主要債務情況、授信使用狀況及對外擔保情況;對于設立未滿三年的,提供自設立起的相關情況。

   會計師事務所對社會資本方(項目公司)近三年財務報告出具的審計意見(成立未滿三年的自公司設立起)。會計師事務所曾出具非標準審計意見的,管理人應當查閱社會資本方(項目公司)董事會(或者法律法規及公司章程規定的有權機構)關于非標準意見審計報告涉及事項處理情況的說明以及會計師事務所及注冊會計師關于非標準意見審計報告的補充意見。管理人應當分析相關事項對社會資本方(項目公司)生產經營的影響。

   (三)持續經營能力及資信情況:社會資本方(項目公司)持續經營能力、最近三年是否有發生重大違約或虛假信息披露、是否有不良信用記錄、是否被有權部門認定為失信被執行人、失信生產經營單位或者其他失信單位等。

   (四)股東及股息分配情況:PPP項目公司股東以項目公司股權開展資產證券化業務的,還包括項目公司股東情況、項目公司股權股息的分配情況以及未分配利潤分配機制情況等。

   盡調結論需支撐社會資本方(項目公司)滿足如下要求:

   (一)生產經營符合法律、行政法規、社會資本方(項目公司)公司章程或者企業、事業單位內部規章文件的規定;

   (二)內部控制制度健全;

   (三)具有持續經營能力,無重大經營風險、財務風險和法律風險;

   (四)最近三年未發生重大違約、虛假信息披露或者其他重大違法違規行為;

   (五)法律、行政法規和中國證監會規定的其他條件。

   第四條管理人應當核查底層基礎資產現金流重要提供方的股權結構、實際控制人、涉訴情況以及最近三年的經營情況、財務狀況、償付能力和資信水平,對于設立未滿三年的,提供自設立起的相關情況。

   盡調結論應充分支撐現金流重要提供方具有較強的償付能力及償付意愿。

   本細則所稱底層基礎資產現金流重要提供方,指底層基礎資產現金流單一提供方按照約定未支付現金流金額占基礎資產未來現金流總額比例超過15%,或該單一提供方及其關聯方的未支付現金流金額合計占基礎資產未來現金流總額比例超過20%的現金流提供方。針對政府付費及可行性缺口補助模式下,政府作為底層基礎資產現金流重要提供方的情況,不適用上述盡調要求。

   第五條對提供差額支付、保證擔保、流動性支持等增信措施的增信主體的盡職調查包括但不限于:

   (一)增信主體為法人或其他組織的,管理人應當核查增信機構股權結構、實際控制人、與原始權益人的關聯關系情況、主營業務情況、最近三年的凈資產、資產負債率、凈資產收益率、流動比率、速動比率等主要財務指標,主要債務情況,授信使用情況及累計對外擔保余額及其占凈資產的比例;對于設立未滿三年的,提供自設立起的相關情況。管理人及律師事務所應當核查增信機構資信情況。增信機構屬融資性擔保機構的,管理人及律師事務所應當核實其業務資質以及是否滿足相關主管部門監管要求;同時,管理人應當核查融資性擔保機構的代償余額。

   (二)增信主體為自然人的,應當核查增信方資信狀況、代償能力、資產受限情況、對外擔保情況以及可能影響增信措施有效實現的其他信息。

   (三)增信主體為社會資本方(項目公司)控股股東或實際控制人的,還應當核查增信機構所擁有的除社會資本方(項目公司)股權外其他主要資產,該部分資產的權利限制及是否存在后續權利限制安排。

   盡調結論應充分反映相關增信主體的資信水平及償付能力,確保其具備足夠的增信能力,并在觸發增信措施時能夠及時、有效履約。

   第六條提供抵押或質押擔保的,管理人及律師事務所應當核查擔保物的法律權屬情況、相關主體提供抵質押擔保的內部決議情況、賬面價值和評估價值(如有)情況,已經擔保的債務總余額以及抵押、質押順序,擔保物的評估、登記、保管情況,并了解擔保物的抵押、質押登記的可操作性等情況。

   盡調結論應充分支撐擔保物評估價值公允,存在順位抵押情況的應確保其他順位抵押權人的知情權,若觸發擔保增信措施,應確保擔保物可依法執行處置。

   第三章 對基礎資產的盡職調查

   第七條管理人及律師事務所應當核查PPP項目是否已按規定完成PPP項目實施方案評審以及必要的審批、核準或備案等相關手續,財政承受能力論證報告及物有所值評價報告情況(如有),PPP項目采購情況,社會資本方(項目公司)與政府方簽訂PPP項目合同的情況,PPP項目入庫情況等。

   在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要政府實施特許經營的,管理人及律師事務所應當核查項目公司是否已按規定完成特許經營項目實施方案審定,特許經營者與政府方簽訂特許經營協議的情況。

   使用者付費模式和可行性缺口補助模式下,管理人及律師事務所應當核查項目公司是否取得收費許可文件,該收費許可是否仍處于有效期間;收費價格是否遵循政府定價或者政府指導價的浮動幅度內。

   盡調結論應充分支撐PPP項目審批流程完整,核準手續健全,簽署協議完善且真實有效,符合相關法律法規及政府其他有關規定。

   第八條管理人及律師事務所應當核查項目建設情況,包括項目建設進度、質量以及是否符合相關政策法規、PPP項目合同以及項目施工合同約定的標準和要求。針對涉及新建或存量項目改建、依據項目合同約定在項目建成并開始運營后才獲得相關付費的PPP項目,應核查社會資本方(項目公司)項目建設或改建進度的情況,是否依法履行了基建程序,包括固定資產投資審批、規劃、用地、建設、環評、消防、驗收等;相應PPP項目是否已經按相關規定或合同約定經驗收或政府方認可,并開始運營,有權按照規定或約定獲得收益。

   盡調結論應充分支撐PPP項目建設情況符合相關法律法規及合同約定,項目基建程序合規,PPP項目有權取得收益。

   第九條管理人及律師事務所應當核查PPP項目是否存在政府方違規提供擔保,或政府方采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相債務融資等情形。

   盡調結論應充分支撐PPP項目不存在現行政策、法律法規規定的關于地方政府違規融資的情況。

   第十條管理人及律師事務所應當核查基礎資產(PPP項目資產或PPP項目收益權或PPP項目公司股權)及相關資產、相關資產收益權是否存在抵押、質押等權利負擔。已經設有抵押、質押等權利負擔且計劃通過專項計劃予以解除的,獲得相關抵押權人、質押權人及其他相關擔保權利人同意償還相關融資,解除抵押、質押的情況。

   社會資本方以PPP項目公司股權作為基礎資產開展證券化,PPP項目公司股權股息分配來源于PPP項目收益或其他收益的,相關收益權是否存在被轉讓或被設定質押等權利負擔的情形。相關收益權已經設有質押等權利負擔且計劃通過專項計劃予以解除的,應核查相關解除措施如回購收益權、償還相關融資以及取得質押權人解除質押的同意等。

   基礎資產對應的底層相關資產(如管道、設備、廠房、土地使用權等)是否存在抵押、質押等擔保權益或其他權利限制情況,以及相關權利負擔或限制是否可能導致底層相關資產被處置從而影響到社會資本方(項目公司)持續業務經營、現金流穩定和專項計劃投資者利益。

   第十一條管理人及律師事務所應當核查PPP項目合同、融資合同、項目公司股東協議或公司章程等相關文件是否存在對社會資本方(項目公司)轉讓基礎資產(PPP項目資產或PPP項目收益權或PPP項目公司股權),抵押、質押基礎資產及相關資產、相關資產收益權做出限制性約定的情形,或是否已滿足解除限制的條件、獲得相關方的同意等。

   盡調結論應充分支撐基礎資產不得附帶抵押、質押等擔保負擔或者其他權利限制,或通過專項計劃相關安排,在原始權益人向專項計劃轉移基礎資產時能夠解除相關擔保負擔和其他權利限制。

   第十二條社會資本方(項目公司)以PPP項目資產作為基礎資產開展證券化,應當核查PPP項目合同等是否明確約定了社會資本方(項目公司)擁有PPP項目資產的所有權或用益物權,該等資產是否可依法轉讓,若存在轉讓限制的,是否已通過協議安排解除。

   盡調結論應充分支撐PPP項目資產權屬明確且依法可以轉讓。

   第十三條管理人及律師事務所應當核查PPP項目運營情況,包括已運營時間、項目維護、運營情況以及是否符合相關政策法規和PPP項目合同約定的標準和要求。社會資本方(項目公司)是否存在與政府方因PPP項目合同的重大違約、不可抗力因素影響項目持續建設運營,或導致付費機制重大調整等情形;是否存在因PPP項目合同或相關合同及其他重大糾紛而影響項目持續建設運營,或可能導致付費機制重大調整的協商、調解、仲裁或訴訟等情形。

   盡調結論應充分支撐PPP項目運營建設情況符合相關法律法規規定及合同約定,且PPP項目可持續建設運營。

   第十四條管理人及律師事務所應當核查不同的付費模式下PPP項目合同、政府相關文件中約定的項目付費及收益情況:

   (一)使用者付費模式下,包括但不限于使用者范圍、付費條件、付費標準、付費期間、影響付費的因素等。是否涉及付費調整及調整的條件、方法及程序。是否涉及新建競爭性項目或限制社會資本方(項目公司)超額利潤。

   (二)政府付費模式下,采取可用性付費的,對可用性標準、付費標準、付費時間、不可用情形及扣減機制的約定;采取使用量付費的,對公共服務使用量計算標準、付費標準、付費時間、扣減機制的約定;采用績效付費的,對績效標準、績效考核機制、付費標準、付費時間、扣減機制的約定。是否涉及付費調整及調整的條件、方法及程序。

   (三)可行性缺口補助模式下,除了對使用者付費機制作出的約定外,還應當包括政府給予的可行性缺口補助形式、數額、時間等約定。

   盡調結論應充分支撐基礎資產現金流可特定化。

   第十五條管理人及律師事務所應當核查在政府付費模式下,政府付費納入本級或本級以上政府財政預算、政府財政規劃的情形;在可行性缺口補助模式下,可行性缺口補助涉及使用財政資金、政府投資資金的,納入本級或本級以上政府財政預算、政府財政規劃的情形。

   盡調結論應充分支撐兩種付費模式下涉及使用財政資金的情況均已納入地方政府財政預算。

   第十六條政府付費模式和可行性缺口補助模式下,涉及地方政府支付安排的情況,管理人可適當核查當地政府最近三年財政收支及政府債務情況,核實財政資金安排的合規性和真實性,并根據獲取的相關材料對地方政府支付能力進行分析。

   第十七條針對PPP項目實施中可能發生的下列事項,管理人及律師事務所應當分析PPP項目合同或其他相關合同約定的補救、處置方式:

   (一)因運營成本上升、市場需求下降等因素造成現金流回收低于預期的風險分擔機制,以及補助機制等政府承諾和保障、購買保險等風險緩釋措施的安排。

   (二)社會資本方(項目公司)在PPP項目建設、運營中發生重大違約及合同約定的補救、處置方式。如項目公司破產或資不抵債、未按項目合同約定完成融資、未在約定時間內完成建設或開始運營、未按照規定或約定的標準和要求提供產品或服務、違反合同約定的股權變更限制、未按合同約定為PPP項目或相關資產購買保險等。

   (三)政府方在PPP項目建設、運營中發生重大違約及合同約定的補救、處置方式。如未按合同約定付費或提供補助、未按約定完成項目審批、提供土地使用權、其他配套設施、防止不必要競爭性項目、自行決定征收征用或改變相關規定等。

   (四)政治不可抗力事件及合同約定的補救、處置方式。如非因簽約政府方原因導致且不在其控制下的征收征用、法律變更、未獲審批等。

   (五)自然不可抗力事件及合同約定的補救、處置方式。如地震、臺風、洪水等自然災害,武裝沖突、騷亂、疫情等社會異常事件。

   (六)政府方因PPP項目所提供的公共產品或服務已經不合適或者不再需要,或者會影響公共安全和公共利益而單方面決定接管、變更、終止項目及合同約定的補救、處置方式。

   (七)其他影響PPP項目建設、運營以及社會資本方(項目公司)獲得投資回報的情形。

   盡調結論應充分支撐PPP項目存在上述風險時,管理人可采取包括但不限于終止項目發行,為專項計劃設置相應的風險緩釋條款以及其他可維護專項計劃資產安全的措施。

   第十八條以PPP項目公司股權作為基礎資產開展證券化的,應當核查PPP項目公司股東協議、公司章程等對項目公司收益分配的來源、分配比例、時間、程序、影響因素的約定。

   第十九條以PPP項目收益權作為基礎資產的,專項計劃應當以PPP項目合同、政府相關文件為依據,綜合評估PPP項目建設運營經濟技術指標、付費模式和標準,參考相關歷史數據或同類項目數據,測算PPP項目收益現金流。

   使用者付費模式下,應當核查影響PPP項目收益現金流的各種因素,包括但不限于:使用者范圍和未來數量變化、收費標準及其可能的調整、未能及時足額收取費用的情況、新建競爭性項目或限制社會資本方(項目公司)超額利潤的情況等。

   政府付費模式下,應當核查影響PPP項目收益現金流的各種因素,包括但不限于:PPP項目建設運營經濟技術標準是否滿足政府付費要求、付費標準及其可能的調整、未能及時足額收取費用的情況、績效監控及其可能扣減付費的情況等。

   可行性缺口補助模式下,應當核查影響使用者付費和政府付費現金流的因素,以及可行性缺口補助的條件、形式和能形成持續現金流的補助等。

   第二十條以PPP項目資產、項目公司股權作為基礎資產的,除按上述PPP項目收益權測算現金流外,應當由專業機構出具獨立的資產評估報告,考慮項目資產的價值變化情況、項目公司股權股息分配的其他來源等。

   第二十一條管理人應當核查項目前期融資情況,包括提供融資的機構名稱、融資金額、融資結構及融資交割情況等。

   管理人應當核查PPP項目建設運營中是否存在尚未付清的融資負債、建設工程結算應付款或需要支付運營成本等情況,并分析上述負債償還或運營成本支付是否對PPP項目資產現金流歸集形成限制、是否可能導致現金流截留風險。

   盡調結論應充分支撐基礎資產可以產生獨立、持續、穩定、可預測的現金流。

   第二十二條管理人及律師事務所應當核查是否存在PPP項目合同到期日早于資產支持證券的最晚到期日的情形。

   第二十三條以PPP項目資產、PPP項目收益權及PPP項目公司股權開展證券化,應當核查社會資本方(項目公司)在開展證券化業務后實際控制權是否變化,是否繼續承擔項目的持續維護、運營責任。若履行項目運營責任的主體發生變化應核查相關安排是否取得政府方認可。

   盡調結論應充分支撐社會資本方(項目公司)在開展證券化業務后,不得影響基礎設施的穩定運營或公共服務供給的持續性和穩定性。

   第二十四條對賬戶安排的盡職調查包括收款賬戶信息、收款賬戶是否用于其他資金往來、付款人的付款方式等。

   盡調結論應充分支撐專項計劃能夠建立相對封閉、獨立的基礎資產現金流歸集機制,保證現金流回款路徑清晰明確,切實防范專項計劃資產與其他資產混同以及被侵占、挪用等風險。

   第四章 附則

   第二十五條管理人和律師事務所應當通過如下途徑對相關主體違法失信情況進行核查:

   (一)通過央行出具的《企業信用報告》、被執行人信息查詢系統、最高人民法院的“全國法院失信被執行人名單信息公布與查詢系統”等查詢相關主體資信情況;

   (二)通過應急管理部政府網站、生態環境部政府網站、國家市場監督管理總局政府網站、國家發展改革委和財政部網站、“信用中國”網站和國家企業信用信息公示系統等查詢相關主體是否存在安全生產領域、環境保護領域、產品質量領域、財政性資金管理使用領域失信記錄;

   (三)通過稅務機關門戶網站、“信用中國”網站和國家企業信用信息公示系統等查詢相關主體是否為重大稅收違法案件當事人;

   (四)其他可查詢相關主體違約失信情況的途徑。

   第二十六條已登記私募基金管理人的私募基金產品投資標的涉及PPP項目相關基礎資產的,其盡職調查工作參照本細則執行。

   第二十七條本細則由中國證券投資基金業協會負責解釋,并將根據業務發展情況不定期修訂并發布更新版本。

   第二十八條本細則自發布之日起施行。

   第二十九條本細則所稱“PPP項目資產支持證券”“PPP項目收益權”“PPP項目資產”“PPP項目公司股權”“政府和社會資本合作(Public-Private Partnerships,簡稱PPP)” “政府方”“社會資本方”“項目公司”“PPP項目合同”“使用者付費”“政府付費”“可行性缺口補助”“可用性付費”“使用量付費”“績效付費”的含義與《上海證券交易所政府和社會資本合作(PPP)項目資產支持證券掛牌條件確認指南》《深圳證券交易所政府和社會資本合作(PPP)項目資產支持證券掛牌條件確認指南》《機構間私募產品報價與服務系統政府和社會資本合作(PPP)項目資產支持證券掛牌條件確認指南》中的含義相同。

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